Alle origini del lobbying: da Washington a Bruxelles

In Europa viene spesso data una connotazione negativa al termine “lobbying” ,infatti, gli studiosi della rappresentanza degli interessi a livello comunitario adoperano questo concetto in una accezione neutra per indicare il processo di comunicazione e informazione che i lobbisti attivano per sostenere i loro interessi . Innegabilmente ,le differenze culturali sono ancora forti .

Se negli Stati Uniti ,dove il lobbying e’ una pratica ormai consolidata,questo termine rientra a pieno titolo nel linguaggio comune ,in alcuni paesi europei manca un’analoga tradizione .Cosi piu’ che pensare al lobbying come un processo tramite il quale si rappresentano gli interessi del proprio gruppo o di terzi ,talvolta si accomuna erroneamente questa attivita’ addirittura a pratiche di corruzione (secondo un principio di do ut des il lobbista offrirebbe informazioni in cambio di favori non dovuti).In realta’ lobbying e corruzione tendono ad escludersi perche’ il lobbying e’ un processo costoso il cui esito e’ generalmente incerto,quindi non sarebbe necessario affrontare tali costi se fossero disponibili altri mezzi di influenza forse altrettanto costosi ma piu’ diretti ed efficaci.

Nell’Unione Europea per lobbying si deve intendere quel processo tramite il quale i gruppi d’interesse forniscono informazioni che trovano facilmente accesso alle istituzioni comunitarie (Commissione e Parlamento Europeo in particolare )proprio per il deficit d’informazione di cui soffrono i funzionari comunitari.Il lobbying risulta utile sia ai gruppi ,che in tal modo presentano le proprie domande direttamente ,sia a questi ultimi,che dispongono cosi’di informazioni su questioni spesso assai tecniche e specifiche .In altri termini ,per le istituzioni comunitarie i gruppi costituiscono una fonte di informazioni specifiche molto utile .Basti pensare, ad esempio,al contributo degli esperti nell’elaborazione dei programmi quadro nell’ambito della politica di ricerca e sviluppo.

Nel descrivere l’attivita’dei gruppi di pressione principalmente come un processo di comunicazione politica ,cioe’ “tutto cio’ che riguarda la formulazione e trasmissione di messaggi ,domande e informazioni,in materia politica”,viene fatta una distinzione tra le forme di pressione classiche ,cioe’ cene di lavoro ,memoriali,pressione indiretta esercitata attraverso i governi nazionali,e la strategia nuova consistente nell’acquisire lo status di consulente delle Direzioni Generali della Commissione.Proprio quest’ultima ha individuato due forme di dialogo con i gruppi d’interesse:attraverso i comitati consultivi e i gruppi di esperti che l’assistono nell’esercizio delle sue competenze ,e attraverso contatti ad hoc non strutturati.Comunque,lungi dall’essere state abbandonate,le forme di pressione tradizionali fanno ancora parte di una strategia di lobbying a tutto campo.

A livello comunitario si registra, effettivamente, un raporto di scambio reciproco perche’,a fronte di assistenza qualificata su determinate questioni,si consente al gruppo l’accesso alle istituzioni,quindi alle decisioni ,tramite canali ufficiali.Rientano cosi’nel processo di comunicazione dei gruppi l’elaborazione e la presentazione di studi sperimentali,studi di fattibilita’ ,ricerche di settore.Opinioni e memoranda vengono inviati alle istituzioni comunitarie.Opinioni e memoranda vengono inviati alle istituzioni comunitarie durante il processo legislativo.Tali documenti possono essere espressamente richiesti dai funzionari o presentati volontariamente dal gruppo di pressione per far conoscere la posizione delle parti su una determinata questione o per sensibilizzare le istituzioni ad un determinato problema.Anche la pratica di presentare spontaneamente pareri e’ comune a tutti i gruppi europei,molti dei quali vi fanno frequentemente ricorso.

Inoltre,indipendentemente dagli atti formali,i contatti personali con i funzionari delle Direzioni Generali della Commissione sono Continui.A tal fine ,fax,lettere e telefono sono strumenti indispensabili per il lobbista e spesso a tutto cio’ si aggiunge un lobbying ancora piu’ informale costituito dagli incontri con funzionari comunitari che avvengono al di fuori dei luoghi istituzionali in occasione di cene,pranzi ,party ecc. Per mantenere buoni rapporti con i funzionari comunitari sono sempre piu’ numerose le associazioni europee che,almeno una volta l’anno,organizzano un incontro informale come un rinfresco o persino un gala’.

Tutto cio’ ,dunque,rende priva di rilevanza la distinzione tra lobbying formale e lobbying informale,essendo strettamente legati e strumentali l’uno all’altro,questo e’ un processo articolato e continuo ;certamente non si tratta soltanto di esercitare una pressione sugli organi di governo.Questo rappresenta l’ultimo stadio di un lungo percorso che si basa su diverse attivita’ :la raccolta di informazioni ,l’elaborazione di proposte politiche e il sostegno per la loro attuazione,la formazione di alleanze.

Il lobbying intorno alle istituzioni comunitarie si e’ diffuso molto rapidamente assumendo connotazioni del tutto peculiari rispetto alle sue origini.Sebbene sia cominciato nel Parlamento inglese ,il lobbying (che letteralmente significa agire nei lobby,i corridoi dei palazzi del potere)ha finito per indicare l’attivita’ dei rappresentanti dei vari interessi che operano nei corridoi del Senato e della Camera dei Rappresentanti a Washington,dove il fenomeno si e’ sviluppato con tutta una serie di pratiche e regolamentazioni specifiche .Nato intorno al potere legislativo per influire sulla formazione delle leggi,nell’Unione Europea il lobbying si e’ sviluppato prima intorno alla Commissione per estendersi poi al Parlamento Europeo quando questo ha cominciato ad acquisire maggiori poteri decisionali.

Data la sua lunga tradizione ,il lobbying statunitense costituisce un naturale termine di paragone nell’analisi del lobbying a livello comunitario nonche’ un modello di regolamentazione .Negli Stati Uniti la professione del lobbista e’ disciplinata in modo chiaro da leggi precise e si discosta molto dalle esperienze dei paesi membri dell’Unione Europea ,dove il lobbying e’ molto meno istituzionalizzato .I principali strumenti giuridici che disciplinano la materia a livello federale sono: The Federal Regulation of lobbying Act (1946),che nel disciplinare le attivita’ dei gruppi d’interesse in seno al Congresso prevede l’iscrizione ad un registro di gruppi d’interesse,consulenti e lobbisti d’ogni genere,e impone il rispetto di un codice di condotta ; The Bird Amendment , che stabilisce limiti e divieti concernenti l’utilizzazione di fondi federali per le attivita’ di lobbying;The Foreign Agents Registration Act (del 1938,emendato nel 1966), che prevede obblighi di registrazione per chi intende operare come agente di una lobby che rappresenta interessi stranieri .

Nella maggioranza dei parlamenti degli stati membri dell’Unione Europea ,invece,non esistono regolamenti o norme volte a disciplinare le attivita’ dei gruppi di pressione operanti all’interno degli organi legislativi .Negli stati membri non esiste un modello unico di disciplina del lobbying. Per anni i vari gruppi d’interesse hanno cercato ,con scarsi risultati , di trasferire i modelli nazionali a livello europeo per agire presso le istituzioni comunitarie secondo la tradizione propria dei rispettivi paesi .

Nonostante gli influssi culturali e tradizionali dei paesi europei ,nell’Unione Europea il fenomeno del lobbying si e’ diffuso a tal punto da richiamare piuttosto il modello americano ,indicato persino come esempio per la regolamentazione del lobbying a Bruxelles.In un primo momento, a livello europeo non esistevano ne’ regole ne’ registri di lobbisti autorizzati e le istituzioni comunitarie erano considerate tra le piu’ accessibili al mondo ma,a causa del grande sviluppo dell’attivita’ di lobbying verificatosi negli ultimi anni ,si e’ imposta la necessita’ di adottare delle norme per disciplinare organicamente l’attivita’ dei lobbisti comunitari.

Se e’ vero che il lobbying rende il sistema piu’ fluido (lobbying oils the system) e’ anche vero che e’ talvolta necessario difendersi dal fenomeno dilagante della onnipresenza dei lobbisti.E’ opinione molto diffusa che una minima regolamentazione puo’ garantire un piu’ alto livello di professionalita’ ed evitare un sovraccarico delle istituzioni comunitarie con informazioni poco utili ,mentre un lobbying scorretto e non professionale e’ inopportuno e spesso controproducente.

TESTI CONSULTATI

Attina’ Fulvio(1992 a )Il sistema politico della Comunita’ Europea,Milano,Giuffre’
Fisichella Domenico (1972),Partiti e gruppi di pressione,Bologna,Il Mulino
Graziano Luigi (1995),Lobbying ,pluralismo,democrazia,Roma,Nis